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觀點/總統府秘書長是誰?賴清德、林錫耀,還是吳釗燮?

2017/01/12 11:26:00
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文/林濁水/美麗島電子報

林碧炤10月20日辭職後已經一個半月了,總統府秘書長位置一直空在那邊沒補上。這又成了批評蔡總統的話柄,有的說總統府秘書長位高權重,職在調和鼎鼐,有的說總統府秘書長位高權重有如美國的白宮幕僚長,他們共同的說法是人選安排不岀來,問題真是不是普通的嚴重。如今總統府方面的消息是,已經積極安排賴清德接任,如果賴清德沒有意願,考慮的是行政副院長林錫耀或是國安會秘書長吳釗燮。 

▲台南市長賴清德。(圖/中央社)

這樣的安排,很令行家驚訝。 

所謂總統府秘書長位高權重職在調和鼎鼐,或是總統府秘書長有如美國的白宮幕僚長兩種比喻其實都不倫不類。 

首先,說中華民國的總統府秘書長就像美國白宮幕僚長一樣位高權重,非常重要,這是把白宮幕僚長想像成「一人之下眾人之上」的首相,這個想像大有問題。美國在總統自己直接領導各部部長的情況下,白宮幕僚長根本不可能有一人之下眾部長之上的權力。白宮幕僚長設置的歷史並不長,直到1946年才設置,主要功能是在處理白宮的日常事務,包括安排總統的日程,安排總統會見活動等,只是個內務總管而已。這些工作本來都是國務卿兼管的,由於太瑣碎,太非政策性所以切割了出來設個幕僚長去管,也因為職權是非政策性的,所以他的任命不必經過國會同意。

由於在白宮的日常事務之外,政策上沒有法定的職權,因此他的「實質權力」可大可小,完全看總統怎麼授權,像甘迺迪根本把這位置擱在一邊,兩年多都不補實,一點關係也沒有,這當然是一個極端;至於另一個極端,有人說白宮幕僚長是「美國總理」,就像法國和俄羅斯的總理一樣,但是這只有極度授權的雷根政府時的白宫幕僚長才符合這一個比喻,是美國歷屆政府中的例外。 

有趣的是有人說白宫幕僚長的確很重要,他們說由於這位置重要所以當過白宫幕僚長後兩人都「平步青雲」,那麼步到什麼青雲的位置上?有兩個被引用的例子,一個成為雷根的國務卿,一個成為眾議員。白宮幕僚長的地位到底如何由這兩例就可以見得。事實上美國的部長名字經常都家喻戶曉,但是白宮幕僚長就差太多了。 

▲行政副院長林錫耀。(圖/資料照)

其次,所謂調和鼎鼐是中國古時候用來形容宰相的職權的,是宰相主導,整合政府各部門的政策的意思。但如今已經有了行政院,行政院算是鼎鼐,那麼調和鼎鼐的便應該是行政院長,總統府秘書長如果想插手,保證天下大亂。 

依據總統府組織法,總統府秘書長只是府內總管,對於國家政策、人事都沒有法定的介入空間,掌理的最重要職權只像安排接待外賓,掌理印璽等等的事務,功能是「儀式性」的而不是政策性的;至於政策的「幕僚長」,在國安方面,總統的幕僚長是國安會秘書長,在一般政務上,幾位總統都已經透過「實質影響力」把閣揆當自己的幕僚長了,因此總統府秘書長位似乎不低但是權很空虛,除非得到總統破格的信任,否則重要性和其實權連一個部長都比不上。 

▲國安會秘書長吳釗燮。(圖/資料照)

沒有法定介入政策人事空間卻「位高」的情形,副總統正是個例子。 

副總統只有一個功能就是備位,無論對政策或人事都沒有法定的介入空間。由於總統當然壓根兒不可能希望自己被繼位,於是總統挑副總統真正的考慮不在備位,而在選舉時能在吸收選民支持上產生和自己互補的作用。為了強化選舉互補的效果,總統候選人都會強調將來勝選後副總統會扮演多麽重要的角色,但是,結果完全不是那麼一回事。 

當選後,呂秀蓮一開始執著陳水扁在選舉時強調的「兩性共冶」,積極管起一些部會的事務,搞得公務員不勝其煩,最後在府方的意思下她只好哀嘆自己是深宮怨婦了。 

當選副總統後,蕭萬長也以為自己真的得扮演馬英九封給他的財經總規劃師的重責大任好好的主導一下國家的財經大政方針,結果很快他就發現所謂財經總規劃師最重的大任就是就職前去參加博鰲論壇罷了,於是他的哀怨可比呂秀蓮。 

至於陳建仁,原來要承擔和解和年金改革大任的,但是現在,和解主角是蔡總統自己,年金改革是林萬億,至於陳建仁在當總統府年金會議一連串的主席之後,大家發現,其實他在年金改革上和和解一樣並沒有真正的角色。 

▲副總統陳建仁。(圖/總統府聯誼會提供)

三位總統對副總統的承諾竟然都髮夾彎,其實沒有什麼好意外,因為不髮夾彎,管起內閣或國安會的事來,一定會使整個政府運作大亂。 

也因為總統府秘書長責在做好內務總管,是管內不管外的「內臣」,所以李總統或馬總統的總統府秘書長在任內都不可能累積什麼聲望,結果便是這個位置都是他們政治生涯的最高終站。至於陳總統一開始用了更有分量的當總統府秘書長,後來也有人成了閣揆,但是到了執政晚期還是回到了李、馬兩位總統的軌道上。而且,陳總統的總統府秘書長也和李、馬總統一樣,不可能管到什麼政策。至於後來當上陳總統閣揆的,靠的是在2000年前就累積的政治實力,和他們的總統府秘書長經歷無關。 

無論如何,就像李總統講的,不說話的副總統才是好的副總統一樣,管內不管外的總統府秘書長在正常情況下也才是好的總統府秘書長。 

這由於台灣的體制,有法定職權明確的行政院長存在,因此,總統府秘書長介入政策的空間就不可能像美國白宮幕僚長一樣可大可小,直接的說,就是註定比白宮幕僚長更小的意思。 

▲總統府副秘書長劉建忻。(圖/記者林敬旻攝)

釐清了體制、職權和美台的慣例後,我們可以這樣下結論:大家把總統府秘書長的任用太過於當天大地大的事來處理不免有幾分荒唐。既然如此,雖然總統府秘書長看似位高,但是以目前來看,劉建忻扶正恐怕是最恰當的安排了,這對在經歷上相對資淺的他,在政治無疑的有累積的具體效果,但是如果把賴清德、林錫耀丶吳釗燮從台南市長、行政院副院長或國安會秘書長這些在實質上非常重要的位置上搬到只有儀式性功能的總統府秘書長位置上,除非是他們犯了什麼重大錯誤已不適任,來個明升暗降,否則必定是人才的誤用—如果他們謹守內臣的分際,除了「大材不用」(還不是大材小用而已)之外,也等於剝奪了他們在實權位置上發揮長才累積政治能量的機會。 

▲總統蔡英文。(圖/總統府提供)

當然蔡總統在用人上有她的特殊性,那就是比兩蔣和李馬,甚至包括陳總統在內的歷屆總統對內臣的依重程度都高得很多,從決策會議的開會模式看來,內臣地位遠遠高於大臣。 

蔡總統這樣做,理由外人並不清楚,也許或有她堅實的理由,但是無論如何,已經造成舉世所無的內臣名滿天下,大臣名字無人知,甚至連國會議員都叫不出名字的現象了,如果再用資深有實力的人就任總統府秘書長的位置的話,那問題必更加嚴重。如果總統府新秘書長發揮了比現在內臣更強的能量的話,那麼豈不是林全不要說不再是閣揆,甚至必將連目前總統政策幕僚長的功能都不保,整個內閣地位和能力將進一步惡化;如果他們謹守內臣分際,那又何必對他們「加以閒置」? 

無論如何,建議蔡總統對於總統府秘書長的問題最好實事求是,從功能取向上回歸常軌,不必隨著外行的批評而亂了章法。

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