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「亞投行」為何讓台灣兩頭不是人?

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中美消長下的台灣亞投行困境

文/郭正亮

繼去年3月反服貿運動之後,最近台灣朝野再度因為是否參加中國主導的亞投行,陷入對立僵局。兩相比較,反服貿是憂慮台灣經濟遭到大陸進口衝擊的內部反彈,反亞投行則是憂慮台灣得罪美日兩國的小國困境。不管何者,都反映出台灣面對中國迅速崛起的左支右絀和進退兩難。

(圖/達志影像/路透社)

但從大歷史來看,2015年很可能成為中美貨幣戰爭的消長年,也可能是中國改變戰後國際金融秩序的轉折年。兩大金融里程碑接踵而來,中國都是引領國際風騷的主角:首先是3月成立亞投行,中國決定在美國主導的世銀和美日主導的亞銀之外另起爐灶;3月22日,人民銀行總裁周小川宣布將在今年實現人民幣資本項目可兌換,為人民幣進一步國際化鋪平道路。緊接著是6月國際貨幣基金將討論「特別提款權」(SDR)是否擴充儲備貨幣組成,很可能在12月將人民幣納入一籃子貨幣,提高人民幣SDR比重。尤其是中國指向亞洲基礎設施投資的亞投行,更將使人民幣從貿易貨幣升級為資本貨幣,躍升為國際儲備的主流貨幣之一

正因為亞投行對亞洲金融秩序必將產生重大影響,長期主導戰後亞洲的美日兩國,始終保持質疑乃至杯葛態度。但由於亞洲基礎設施投資每年需求高達8000億美元,世銀和亞銀合計每年只能提供1000億美元,根本不敷需求,因此各國對於中國主導成立亞投行,幾乎都表示樂見其成。自從去年10月24日中國邀請印度和東南亞等21個國家,簽署了成立亞投行備忘錄之後,長期把中國當做假想敵的美日兩國,就開始陷入首度棋逢對手的決策焦慮困境

意外的是,美國對亞投行強力杯葛的崩潰點,竟然是從歐洲盟邦開始。今年3月12日,英國儘管身為美國在歐洲的首要盟邦,但為了爭取參加兩周後3月29日的亞投行章程會議,率先宣佈倒戈,正式申請成為亞投行創始會員國。儘管美日兩國立刻提出尖銳批判,並不能阻止3月17日法國、德國、意大利的陸續倒戈,以及3月20日瑞士跟進。歐洲主要國家相繼與美國分道揚鑣,隨即影響到美國的亞洲盟邦意向。3月24日澳大利亞宣佈提出申請,3月26日韓國也正式表達參加意願,台灣則等到3月30日,才由馬召開國安會議,決定申請加入,並於申請截止日最後一天3月31日向大陸遞交意向書。總計到4月1日亞投行創始會員國申請結束,總共得到超乎預期的47國申請,美國眼見大勢已去,不得不在3月31日由財政部長Jack Lew表示「美國隨時準備歡迎亞投行的設立」。

事實上,歐巴馬政府對亞投行的高調杯葛,自始就面臨美國企業界的批評,但國務院始終高估自己對盟邦的影響力,導致一再錯估形勢。早在去年10月24日亞投行簽署備忘錄當天,美國主導的世界銀行行長金墉(Jim Yong Kim,韓國出生的美國公民)就明確表達支持,他說:「自從這個構想提出之後,中國政府和世界銀行一直在進行磋商」、「投向基礎設施的資金非常短缺,亞投行的成立非常值得歡迎」。換句話說,世銀並不認同歐巴馬政府「亞投行必然與世銀爭奪全球金融霸權」的零和觀點,反而從經濟發展角度,認為可以經由全球金融合作促進二者的良性競爭。金墉還意有所指表示「世界銀行不參與國內政治」,隱含歐巴馬政府反對亞投行成立,完全是為了國內政治考慮。

但歐巴馬政府並未聽進世銀行長金墉的提醒,反而變本加厲困獸猶鬥,針對亞投行展開一連串最後證明無效的勸阻行動。例如早在去年7月3日中韓高峰會,習近平即曾呼籲韓國加入亞投行,但朴槿惠受制於美國不敢回應。今年3月18日《首爾經濟日報》傳出韓國決定加入亞投行,又在美國壓力下表示「誤傳」;3月25日法國國際廣播電台也傳出加拿大正考慮加入,也遭到美國施壓否認。

美國違反亞洲經濟需求的逆勢而為,終於面臨歐亞盟邦陸續分道揚鑣的空前窘境。誠如美國前國務卿奧爾布賴特(M. Albright)在3月31日亞投行塵埃落定後坦承:「美國在亞投行上搞砸了」,她不但力促美國要轉向加入亞投行,還主張美國應該支持國際貨幣基金改革,才「有助於美國在更多國家和地區推廣其倡導的透明和法治理念」。即使是《日本經濟新聞》,也在4月3日刊出「亞洲倒向亞投行是對美國的警告」專文,認為美國已在亞洲遭到重大挫敗

不幸的是,美國「逆勢而為、前倨後恭、自取其辱」的杯葛中國崛起作為,卻將使長期對美國唯命是從的台灣,陷入兩頭不是人的對外決策困境。例如早在3月18日,經濟部已經完成參加亞投行的評估報告,當時美國的反對立場仍然強硬,報告坦承「若台灣宣佈加入亞投行,可能影響台美貿易暨投資架構協定(TIFA)談判,進而提高加入TPP困難度」、「加入亞投行也要顧慮日本感受,可能影響台日合作關係,以及台灣目前在亞銀的角色與地位」,馬政府當時根本不敢對亞投行表態。

隨著美國歐洲盟邦紛紛倒戈,連帶影響到亞洲盟邦態度,馬政府即使已經意識到風向轉變,卻仿佛陷入決策停擺,直到3月26日才由馬英九接受專訪突然表示將申請參加亞投行,讓各界感到錯愕意外。馬竟然等到申請截止前一天3月30日,才突然召開姍姍來遲的國安會議,趕在3月31日最後一天才由財政部請大陸國台辦轉交申請。馬政府缺乏溝通討論的決策突襲,立刻讓在野陣營回想起去年「三分鐘通過服貿」的黑箱決策,再加上馬政府是經由大陸國台辦轉交申請,更引起民進黨主席蔡英文痛斥「忽略民主決策程序,傷害主權、國格與國家利益」。馬政府突然轉向,明顯是跟進美國亞洲盟邦的改弦易轍,只是相對於韓國政府的明快轉向,決策顯得更加顢頇、更不周延而已。

相對於美國的強硬霸道,中國不管對「一帶一路」或「亞投行」的睦鄰外交,都贏得壓倒性勝利。3月31日,中國主導的博鰲亞洲論壇年會,吸引了49國將近3000名代表參加,規模堪稱空前。習近平在主題演講中,明確提出中國未來的亞洲經濟佈局,首先是「中國-東協」命運共同體,然後東協和中日韓也將致力於2020年建成「東亞經濟共同體」,還表示將爭取在2015年完成「區域全面經濟伙伴關係協定」(RCEP)談判,推動亞投行與亞銀、世銀互補共進,顯示中國在亞投行勝出之後,仍向美日伸出友誼之手。

事實上,中國為了佈局亞投行,早在2013年10月就已經率先拋出「一帶一路」的經濟戰略構想,提出建構橫跨歐亞大陸的區域合作平台,包括基礎設施聯通、能源合作、通信建設、拓寬貿易等等,被外媒比喻為「中國版馬歇爾計劃」。2014年中國進一步透過金磚國家峰會,打出「新興經濟體支援新興經濟體」訴求,在2014年7月15日與金磚四國(印度、巴西、俄羅斯、南非)成立「金磚國家開發銀行」,指向中南美和非洲投資。為了爭取印度支持亞投行,中國退出金磚銀行行長選舉,由印度出任首屆行長,換取印度總理莫迪承諾參加發起。

相對於中國推動經濟優先、互補發展的睦鄰外交,美國卻繼續擴大政治優先、防堵中國的霸權外交,何者將在歐亞大陸或新興經濟體贏得更多支持,即使美國盟邦不便明說,但心中早有答案。問題是美國長期作為全球首強,即使在亞投行遭遇空前挫敗,恐怕還很難大徹大悟,轉向接受中國崛起和國際經濟秩序重整的殘酷現實。隨著中國綜合國力繼續擴張,美國這種「分明大勢已去,堅持全面杯葛,然後節節敗退,最後被迫讓步」的決策偏執,很可能還將不斷歷史重演。台灣長期作為美國附庸,類似參加亞投行與否的決策急轉彎,恐怕還會一再重現。

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